权威解读《十三五公路养护管理发展纲要》
 





  

 
  2016年6月1日,交通运输部正式印发了《“十三五”公路养护管理发展纲要》(以下简称《纲要》)。6月16日,五年一次的全国公路养护管理工作会在徐州召开,会议明确《纲要》作为“十三五”期指导全国公路养护管理工作的纲领性文件。

  《纲要》总结了养护管理工作的发展成绩和存在的问题,分析了养护管理工作未来所面临的新形势和新挑战,明确了“十三五”期养护管理工作的发展思路、发展目标及“四大重点任务”,提出了顺利实现《纲要》目标的保障措施。

  《纲要》提出,“十三五”期将以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为指引,以构建现代公路养护管理体系为核心,围绕“改革攻坚、养护转型、管理升级、服务提质”四个方面精准发力,努力构建更为安全畅通的公路网络以及公众满意的服务体系和高效可靠的保障体系,为全面建成小康社会当好先行。《纲要》的发布将为“十三五”期全面加强公路养护管理工作,推动公路转型发展和提质增效发挥重要的指导作用。下面重点从“十三五”期公路养护管理工作发展理念的把握、工作方针的确定以及养护发展转型、路网运行管理升级和服务提质等几个方面谈谈几点认识。

树立并践行五大发展理念
促进养护管理可持续发展

  发展理念是公路养护管理工作的方向引领。纵观我国公路养护管理工作的发展进程,经历了一个不断发展、深化、提升的过程,根据不同的发展时期和发展阶段,提出了一系列新的发展理念,并坚持以理念为引领,推动公路养护管理工作不断迈上新台阶。“十五”期提出的“公路建设是发展,养护管理也是发展,而且是可持续发展”,确立了公路养护管理工作的基础性地位;“十一五”期提出的“更好地为公众服务”,明晰了公路养护管理工作的服务宗旨和价值取向;“十二五”提出的“畅通主导、服务需求、安全至上、创新引领”,则更进一步明确了公路养护管理工作的发展方向、重点内容及工作要求,养护管理工作得到了长足发展和全面加强。

  “十三五”期是全面建成小康社会的决胜时期,也是全面建设“四个交通”的战略机遇期。随着国家行政体制改革、财税体制改革进一步深化,十三五期养护管理工作将面临新的发展形势和环境。面对新形势新要求,在传承既有养护理念的基础上,“十三五”期公路养护管理工作必须遵循发展规律,顺应时代要求,把准阶段特征,以符合新时期发展需求的发展理念,引领公路养护管理工作迈上新的台阶。

  党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,是适应和引领经济发展新常态的重大理念创新,也是推动我国公路养护管理转型发展的方向指引。“十三五”期的公路养护管理工作,也必须要牢固树立并认真践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,推动养护管理工作健康可持续发展。

  一是要坚持创新发展。创新是激发养护管理发展的新动力,实现公路养护管理工作科学、可持续发展,关键要通过技术创新、政策创新和管理创新来实现。一是要着力推进科技创新,强化企业创新主体地位和主导作用,通过重大技术的创新和应用,激发养护发展内生动力;二是要大力推进政策创新,通过加强公路养护管理重要领域前瞻性政策研究,形成有效政策储备,掌握政策制定的主动权和主导权,努力在公路管理体制、养护资金保障机制、养护市场化改革等关键领域和关键环节取得突破性进展,破除发展障碍;三是要着力推进管理创新,特别是要推动互联网、大数据等新技术与管理深度融合,助推管理创新,提升管理效能。

  二是要坚持协调发展。协调是推动公路持续健康发展的内在要求。促进公路养护管理协调发展,一方面要着力推进公路交通由建设为主向公路养护、管理、服务、安全与建设并重推进、协调发展;另一方面要推进高速公路、普通国省道、农村公路养护管理协调发展;同时还要推进东、中、西部地区公路养护管理协调发展,推进省内发达与欠发达市县及城乡之间公路养护管理协调发展,构建公路养护管理平衡协调发展新格局。

  三是要坚持绿色发展。绿色是现代公路养护管理的重要标志。要厚植绿色发展理念,推动公路养护管理向资源节约型、环境友好型转变,实现绿色、低碳、循环发展。可重点从推进新技术、新材料、新工艺的开发和应用以及全面开展预防性养护等方面,着力探索建立低消耗、低污染、高效率的养护新模式。

  四是要坚持开放发展。开放是公路养护管理发展壮大的必由之路,要解放思想,坚持开门办交通,推进公路行业内外和国内外双向开放,以开放发展拓宽养护发展新空间。重点推进与周边国家(地区)公路互联互通,支持大型养护企业参与国际市场竞争;推进公路养护领域向市场开放,鼓励和引导专业化养护企业跨区域参与市场竞争。

  五是要坚持共享发展。共享是公路养护管理的本质要求,要坚持以保障公众利益作为核心价值取向,把服务人民群众出行需求作为公路养护管理工作的出发点和落脚点,提供普惠性、保基本公共服务,让更多人民群众共享公路发展成果。通过创新服务供给模式、拓展服务内涵、延伸服务链条、提高服务品质,努力实现养护管理中公共服务均等化,开创公共服务新水平。

围绕16字方针精准发力
四方面终需协同推进实施

  “十三五”期,落实五大发展理念,实现更为安全畅通的公路网络以及公众满意的服务体系和高效可靠的保障体系的发展目标,关键是要紧紧围绕“改革攻坚、养护转型、管理升级、服务提质”16字方针精准发力。其中改革攻坚是破除发展障碍、实现养护管理可持续发展的最根本路径和关键一招,养护转型、管理升级、服务提质则是养护管理工作的核心要义和重要支撑。这四者相辅相成、相互促进,是有机统一整体,在具体工作中要协同推进实施。

  一是推进改革攻坚。改革是发展的强大动力。纵观我国公路发展历程,正是改革为公路交通的发展注入了宝贵的血液,铸造了中国公路举世瞩目的发展成就。随着公路发展外部环境与内在条件的不断变化,既有的发展模式难以为继,事权不清、体制不顺、机制不活、资金供给不足等体制机制障碍逐步凸显,已成为制约我国公路养护管理走向现代化的关键瓶颈。特别是随着国家财税体制改革、综合执法等重大改革走向深入,对公路养护管理的深远影响也日渐显现,养护管理领域的改革也迫在眉睫。“十三五”期,要借国家改革之大势,抓住改革时间窗口,为构建现代公路养护管理体系彻底扫清路障,创造有利条件。按照国家和交通运输行业全面深化改革的总体部署,基于对养护管理工作瓶颈的考虑,“十三五”期将重点推进公路事权与支出责任划分、管理体制改革、收费公路改革、公路综合执法改革以及养护市场化改革等重点事项,通过深化改革破除体制机制性障碍,实现公路养护健康持续发展。

  二是推进养护转型。推动公路养护从传统模式向现代养护转型,是挖掘潜力、释放活力,实现养护发展再上新台阶的有效措施。“十三五”期是公路养护行业由传统向现代转型发展的关键时期,要着重发挥创新引领作用,充分运用新理念、新技术、新材料、新装备,加快提升养护供给质量和效率,形成高质量工程、高品质服务、高效率监管、高科技支撑、高素质队伍的公路养护发展新格局。推动公路养护从传统模式向现代模式转变,具体路径是在发展动力上,实现由要素驱动向创新驱动转变;在生产方式上,实现由粗放式生产向精细化生产转变;在生产组织上,实现由分散管理向集约、规模化管理转变;在生产管理上,实现由经验判断向科学决策转变;在组织实施上,更加注重制度化、程序化和标准化建设。

  三是推进管理升级。随着信息技术飞速发展和公路网络日趋完善,我国公路交通已从过去的“线状运行”发展到“网络化运行”的新阶段,迫切需要打破行政分割和管理分散的局面,构建“全国一张网”,统筹开展监测预警与指挥调度、应对突发事件和应急处置、出行信息服务与联网收费等工作,提升全国路网管理的系统化、协同化水平。同时,以信息化、智能化技术引领的路网运行管理与服务,大力开展“互联网+路网管理”行动,推进智慧路网体系建设,实现部省间应用系统互联互通、多级联动与共享服务,提升路网管理的智能化、信息化水平。

  四是推进服务提质。让人民群众顺畅出行、舒心出行、满意出行,为经济社会发展提供支撑保障,是“十三五”乃至今后较长一段时期内公路管理工作的核心和目标。“十三五”期公路养护管理工作要适应公众对出行服务品质需求升级的新趋势,以人民满意为根本导向,落实好“更好地为公众服务”“服务为本”的发展理念,不断拓展公路服务内涵,提升服务品质、延伸服务链条,扩大服务覆盖,提升公共服务均等化水平,实现公众出行服务多样化、精细化、精准化,使公路真正成为人在旅途的安全、温馨驿站。

现代公路养护管理体系是核心
“七化”推动养护管理现代化

  推动建立现代公路养护管理体系,实现养护发展转型,关键是实现“七化”,即养护决策科学化、养护管理制度化、养护作业标准化、养护工程精准化、养护生产绿色化、桥隧养护规范化以及人才队伍专业化。

  一是推进养护决策科学化。推进公路养护决策科学化,关键是建立以技术状况为依据的公路养护预算申请和决策机制,提高养护投资效益。同时,全面推动自动化快速检测技术应用,加快养护决策支撑信息系统建设,推广普及科学决策技术,并加强开展养护成效分析。

  二是推进养护管理制度化。推进养护管理制度化建设,重点从3个方面着手:一是健全养护工程管理制度体系,修订《公路养护工程管理办法》,合理划分养护工程分类,规范管理程序,简化审批环节;二是健全公路养护预算管理制度,抓紧修订《公路工程养护预算编制导则》,指导各地根据实际情况出台编制办法、指标、定额等。三是建立养护监管与考核制度,包括制定收费公路服务质量评价标准、服务等级评定制度以及《农村公路养护管理考核办法》等,强化对收费公路及农村公路行业监管力度。

  三是实行养护作业标准化。推进养护作业标准化,重点从5个方面着手:一是进一步匹配公路建设与养护标准,实现建设和养护的协调发展;二是构建养护作业标准化框架体系,建立健全涵盖检测评定、施工作业、信息化建设、质量验收等的养护技术标准、规程和技术指南;三是推进养护工程标准化操作,构建养护检测、实施、评价一体化标准流程;四是加强交流与合作,推进标准规范与国际接轨;五是做好“高速公路养护管理示范路”、“普通国省道养护改造示范工程”、“四好农村公路”等示范创建活动,通过示范创建活动,推进养护作业的标准化。

  四是实施养护工程精准化。 “十三五”期,重点从5个方面着手:一是加大普通国省道改造力度,制定《国省干线公路改造技术指南》,加快低等级路段、车流量饱和路段升级改造;二是全面开展预防性养护,加快制定预防性养护政策和技术标准,安排预防性养护专项资金并纳入公路养护年度支出计划;三是强化干线公路综合养护,科学安排养护工程,建立普通国省道养护工程省级统筹安排制度;四是开展公路安全提升工程,继续实施公路安全生命防护工程、危桥(隧)改造工程和灾害防治工程,加强农村公路临水临崖、坡陡弯急等重点路段安全隐患治理,基本完成乡道及以上行政等级公路安全隐患治理;五是加强农村公路养护管理,健全的农村公路养护机制,加快推进乡镇和建制村通硬化路建设,并推进农村旅游路、资源路、产业路、新型村镇出口路等改造。

  五是倡导养护生产绿色化。基于当前养护技术基础和技术进步,“十三五”期重点从以下几个方面着手:合理配备养护机械设备,积极应用快速养护技术;积极推广废旧路面材料循环利用、公路和桥隧隐蔽工程无损检测、全寿命周期成本养护设计技术和施工工艺;加强农村公路低成本养护技术研发等。

  六是强化桥隧养护规范化。 “十二五”期间围绕桥隧安全和养护开展了全国公路桥梁隧道安全隐患排查及治理工程等一系列工作。“十三五”期,将进一步强化桥梁隧道养护责任落实和安全监管,确保桥隧运营安全。重点包括强化桥梁隧道养护责任落实和运行监管,制定加强隧道养护管理意见,推广应用桥梁隧道养护自动化巡查装备,加强对特大桥梁和特长隧道运行动态监管等。

  七是实现人才队伍专业化。 “十三五”期需继续做好人才队伍建设工作,包括抓好桥隧养护、运营管理、路政管理等养护管理重点领域人才培养,改善基层养护工人生产生活条件等,努力实现人才队伍的专业化。

做好出行供给侧改革
服务依旧是发展主题

  不断提升服务品质,为公众出行提供更好的服务是公路养护管理工作追求的目标。“十二五”期,服务建设成效显著,全国基本实现了高速公路电子不停车联网收费,利用新媒体平台为公众提供及时的公路出行信息,开展优秀服务区的创建活动等等,取得良好的社会反响。“十三五”期,针对公众出行服务需求向多层次、个性化、高品质方向升级的这一发展趋势,公路养护管理工作仍将服务作为这一时期的发展主题,并进一步拓宽公路服务内涵,发掘路网及配套服务设施潜力,延伸服务链条,做强做优存量供给。基于对服务需求的总体判断,“十三五”期将重点从完善公路配套服务设施、推进公众出行信息服务体系建设、加强路域环境综合治理、完善高速公路惠民政策等4个方面着力:

  一是完善公路配套服务设施。完善普通国省道出行服务设施,逐步增加休息区、停车区或便民服务点等基础设施;规范高速公路服务区运营管理,推进服务区专业化、连锁化经营管理;提升ETC服务品质,包括提高ETC收费车道、服务网点覆盖率,制定全国统一的ETC安全运营与服务标准,推进标准箱式货车使用ETC系统等;完善公路交通标志设置,包括完善国家公路网的命名编号系统,完成国家公路网公路交通标志的更换完善工作,同步推进省级路网交通标志的规范和完善等。

  二是建设公众出行信息服务系统。构建政府和社会互动的信息采集、共享和应用机制;利用新媒体手段建立公路出行发布平台;构建普遍性服务与个性化定制服务相结合的出行信息服务体系;推进高速公路交通广播建设,科学合理设置公路沿线信息发布设施等。

  三是加强沿线路域环境综合治理。以普通国省道城镇过境段、平交道口为整治重点,开展路域环境综合治理;结合沿线资源美化路域环境;加快推进农村公路路域环境整治,力争实现路田分家、路宅分家。

  四是完善高速公路救助和惠民政策。建立健全高速公路车辆救援服务指挥和调度系统,提高救援能力和服务水平;继续落实好“绿色通道”的惠民政策,完善惠民通行保障制度,做好通行保障。
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